NIW国家利益豁免移民申请
——审理标准

NIW国家利益豁免移民签证(national interest waiver)是职业移民(employment-based) 的第二优先级EB2中的一种移民方式,适用于各方面的高级人才。虽然NIW属于职业移民,但是它不需要雇主支持,也不需要在递交申请时已找到工作可以由申请人自己独立申请

由于NIW是第二优先级,申请人需要满足的必要条件比第一优先级的申请更宽松,例如EB1A的特殊人才(extraordinary ability)和EB1B的杰出教授或研究员(outstanding professor or researcher)。申请人并不需要证明她已经达到了其领域内最顶尖的专业水平,而只需要符合国家利益。

排期是EB2(包括NIW)申请人所面临的常态。虽然好消息是,由于种种原因,在2017和2018两个财年间,排期在逐渐缩短,但是杯水车薪,以2018年10月为例,3年6个月的排期仍旧很漫长。我们建议您在申请NIW的同时也考虑其他更快捷的移民方法的可行性,最大限度地利用美国的移民系统。

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1. NIW法律法规

a. NIW的法律依据为INA 203(b)(2) :

原文

(2) Aliens who are members of the professions holding advanced degrees or aliens of exceptional ability. –

  1. In general – Visas shall be made available…to qualified immigrants who are members of the professions holding advanced degrees or their equivalent or who because of their exceptional ability in the sciences, arts, or business, will substantially benefit prospectively the national economy, cultural or educational interests, or welfare of the United States, and whose services in the sciences, arts, professions, or business are sought by an employer in the United States.
  2. Waiver of job offer – the Attorney General may, when the Attorney General deems it to be in the national interest, waive the requirements of subparagraph (A) that an alien’s services in the sciences, arts, professions, or business be sought by an employer in the United States.
  3. Determination of exceptional ability. – In determining under subparagraph (A) whether an immigrant has exceptional ability, the possession of a degree, diploma, certificate, or similar award from a college, university, school, or other institution of learning or a license to practice or certification for a particular profession or occupation shall not by itself be considered sufficient evidence of such exceptional ability.
翻译

(2) 拥有高等学位或杰出才能的外籍人士。

  1. 通常 – 签证将授予有资格的移民,即拥有高等学位或同等学历的专业人士,或由于在科学、艺术、商业领域拥有杰出才能,有望使美国经济、文化教育、或福利实质受益,而且在科学、艺术、转移、或商务领域的服务被美国雇主所需求的人。
  2. 豁免工作邀请 – 司法部长认为符合国家利益时,可以豁免A中对外籍人士在科学、艺术、专业、或商务领域的服务被美国雇主邀请工作的要求。
  3. 确认杰出能力 – 在确认A中申请人是否有杰出能力时,仅仅拥有来自学院、大学、学校、或其他学习机构的学位、文凭、证书或类似的奖励或者执业执照或特定专业或职位的资格证书,不应被视为能证明杰出能力的充分证据。

普通EB2的基本要求只有以上A一点。但是申请NIW型EB2的申请人在普通EB2的基础上还需要满足B,即获得工作邀请的豁免。C是对A中 “杰出能力” 的澄清,指出学历和杰出能力是两条互相独立的分标准,所以不能相互证明。

b. NIW法律相应的执行法规8 CFR 204.5(k):

原文

(k) Aliens who are members of the professions holding advanced degrees or aliens of exceptional ability.

  1. Any United States employer may file a petition on Form I-140 for classification of an alien under section 203(b)(2) of the Act as an alien who is a member of the professions holding an advanced degree or an alien of exceptional ability in the sciences, arts, or business. If an alien is claiming exceptional ability in the sciences, arts, or business and is seeking an exemption from the requirement of a job offer in the United States pursuant to section 203(b)(2)(B) of the Act, then the alien, or anyone in the alien’s behalf, may be the petitioner.
  2. Definitions. As used in this section:

    Advanced degree – means any United States academic or professional degree or a foreign equivalent degree above that of baccalaureate. A United States baccalaureate degree or a foreign equivalent degree followed by at least five years of progressive experience in the specialty shall be considered the equivalent of a master’s degree. If a doctoral degree is customarily required by the specialty, the alien must have a United States doctorate or a foreign equivalent degree.

    Exceptional ability in the sciences, arts, or business – means a degree of expertise significantly above that ordinarily encountered in the sciences, arts, or business.

    Profession – means one of the occupations listed in section 101(a)(32) of the Act, as well as any occupation for which a United States baccalaureate degree or its foreign equivalent is the minimum requirement for entry into the occupation.

  3. Initial evidence. The petition must be accompanied by documentation showing that the alien is a professional holding an advanced degree or an alien of exceptional ability in the sciences, the arts, or business.
    1. To show that the alien is a professional holding an advanced degree, the petition must be accompanied by:
      1. An official academic record showing that the alien has an United States advanced degree or a foreign equivalent degree; or
      2. An official academic record showing that the alien has a United States baccalaureate degree or a foreign equivalent degree, and evidence in the form of letters from current or former employer(s) showing that the alien has at least five years of progressive post-baccalaureate experience in the specialty.
    2. To show that the alien is an alien of exceptional ability in the sciences, arts, or business, the petition must be accompanied by at least three of the following:
      1. An official academic record showing that the alien has a degree, diploma, certificate, or similar award from a college, university, school, or other institution of learning relating to the area of exceptional ability;
      2. Evidence in the form of letter(s) from current or former employer(s) showing that the alien has at least ten years of full-time experience in the occupation for which he or she is being sought;
      3. A license to practice the profession or certification for a particular profession or occupation;
      4. Evidence that the alien has commanded a salary, or other remuneration for services, which demonstrates exceptional ability;
      5. Evidence of membership in professional associations; or
      6. Evidence of recognition for achievements and significant contributions to the industry or field by peers, governmental entities, or professional or business organizations.
    3. If the above standards do not readily apply to the beneficiary’s occupation, the petitioner may submit comparable evidence to establish the beneficiary’s eligibility.
  4. Labor certification or evidence that alien qualifies for Labor Market Information Pilot Program —
    1. General. Every petition under this classification must be accompanied by an individual labor certification from the Department of Labor, by an application for Schedule A designation (if applicable), or by documentation to establish that the alien qualifies for one of the shortage occupations in the Department of Labor’s Labor Market Information Pilot Program. To apply for Schedule A designation or to establish that the alien’s occupation is within the Labor Market Information Program, a fully executed un certified Form ETA-750 in duplicate must accompany the petition. The job offer portion of the individual labor certification, Schedule A application, or Pilot Program application must demonstrate that the job requires a professional holding an advanced degree or the equivalent or an alien of exceptional ability.
    2. Exemption from job offer. The director may exempt the requirement of a job offer, and thus of a labor certification, for aliens of exceptional ability in the sciences, arts, or business if exemption would be in the national interest. To apply for the exemption, the petitioner must submit Form ETA-750B, Statement of Qualifications of Alien, in duplicate, as well as evidence to support the claim that such exemption would be in the national interest.
翻译

(k)申请人是拥有高等学位或杰出才能的专业人士。

  1. 任何美国雇主都可以根据条款203(b)(2) 为拥有高等学位或在科学、艺术、或商业方面有杰出才能的外籍人士提交I-140移民申请表格。如果外籍人士以在科学、艺术、或商业方面有杰出才能为由申请,并根据条款203(b)(2)(B) 要求免除已收到美国雇主工作邀请的要求,则外籍人士,或任何代理人可以作为申请人。
  2. 在本段中使用时的定义。

    高等学位 – 意味着任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国的同等学位。一个美国学士学位或一个外国同等学位在获得学位后如果有5年的相关行业渐进经验会被作为硕士学位的同等学位。如果博士学位一直是一个专业所必需的,外籍人士必须拥有一个美国博士学位或一个国外同等学位。

    在科学、艺术、或商业领域拥有杰出才能 – 意味着专业程度显著地超过了科学、艺术、或商业领域的常见水平。

    职业 – 的意思是条款101(a)(32)中列出的工作,还有任何最低入职需求为美国学士学位或同等外国学位的工作。

  3. 初步证据。申请必须包括文件证明外籍人士是拥有高等学位或杰出才能的专业人士。
    1. 为了证明外籍人士拥有高等学位,申请必须包括:
      1. 官方学业记录证明外籍人士拥有美国高等学位或外国同等学位;或
      2. 官方学业记录证明外籍人士拥有美国学士学位或外国同等学位,并且有来自现雇主或前雇主的信件显示该外籍人士在获得学士学位后在其专业领域拥有至少5年行业渐进式经验。
    2. 为了证明外籍人士在科学、艺术、或商业领域拥有杰出才能,申请必须至少包括以下材料中的3种:
      1. 正式的学业记录显示申请人拥有来自与您的杰出才能领域相关的学院,大学,学校或其他学习机构的学位、文凭、证书、或类似的奖励;
      2. 记录您至少10年全职工作经验的信件;
      3. 从业资格执照或证书;
      4. 有证据表明您已经从服务中获得了能匹配您杰出才能的薪水或其他报酬;
      5. 专业协会的会员资格;
      6. 您的同行,政府机构,专业或商业组织对您的成就和您对所在行业或领域的重大贡献予以肯定。
    3. 如果以上标准并不轻易适用于受益人的工作,申请人可以提交类似证据证明受益人的资格。
  4. 劳工证或证据证明外籍人士符合劳工市场信息计划的要求
    1. 通常。这个类别的申请必须包括一个通过提交附表A从劳工部获得的劳工证,或者通过文件证明外籍人士符合劳工部的劳工市场信息计划指定的短缺职位。为了申请附表A或证明外籍人士的职位符合劳工部的劳工市场信息计划,申请必须包括一个完整填写好的表格ETA-750。劳工证、附表A、或劳工市场信息计划的工作邀请部分必须要求拥有高等学位或同等学位的专业人士或拥有杰出能力的外籍人士。
    2. 豁免工作邀请。如果外籍人士在科学、艺术、或商业领域拥有杰出才能,且豁免符合国家利益,司法部长可以免除对工作邀请的要求,因此也就免除了劳工证。为了申请豁免,申请人必须提交表格ETA-750B,外籍人士的资格陈述一式两份,以及支持豁免符合国家利益这个主张的证据。

根据以上法规,一位国家利益豁免签证的申请人的申请中首先要包括证据能够证明他满足EB2基本要求,即拥有高等学位或在科学、艺术、或商业领域拥有杰出才能。高等学位包括硕士以上学位或在获得学士学位后工作5年以上,而在科学、艺术、或商业领域拥有杰出才能的证明办法是满足法规给出的(ii)A – F6条标准中的3条。 此外,申请材料中必须包括一份豁免工作邀请的申请,说明豁免对申请人要求工作邀请和劳工证是符合国家利益的。

 

c. 上述法律法规提供了移民局在审查NIW申请时使用的双层两步审查法:

第一层:移民局采用两步审查法来决定一份NIW申请是否最终能被批准。

     第一步:申请人是否符合EB2的基本要求,即高等学历或杰出才能,

     第二步:豁免劳工证是否符合国家利益。

第二层:在以上第一步中,如果申请人主张她拥有杰出才能,移民局会采用第二层两步审查法来判断这一点是否属实。

     第一步:申请人是否提供了法规中6种材料的3种;

     第二步:综合所有证据考虑,申请人是否满足了与杰出才能相符的专业水平。

然而,以上法律法规均没有提供“国家利益”的定义和审理标准。现行的国家利益豁免审理标准是由移民局行政上诉办公室(AAO)在Dhanasar一案中提出的。

 

2. Dhanasar一案中提出的 “豁免劳工证符合国家利益” 审理新三条标准。

在2016年Dhanasar一案判决公布以前,移民局在审理国家利益豁免时一直沿用Matter of New York Department of Transportation一案中确立的三条标准:

(1)工作领域具有实质内在价值(substantial intrinsic merit);

(2)事业对美国的益处是国家范围的(national in scope);

(3)如果必须获得劳工证会对国家利益产生负面影响(national interest would be adversely affected)。

这三条标准被长期认为概念模糊且过于苛刻。第一条中的“内在”这一点由于过于抽象,难以应用,产生了很多麻烦。第二条中“国家范围”导致过于注重地理范围而忽略了地理范围不大,但是却具有“国家级重要性”事业。第三条问题最大,因为申请人一般没有能力提供可以证明“对国家利益产生负面影响”的证据,而且与法律法规中“符合国家利益”立法意图相比过于严苛。

因此,在2016年的Dhanasar一案移民局行政上诉办公室(AAO)重新审视并废除了这三条旧标准,宣布开始采用以下三条清晰度、灵活性、和可实践性更高的新标准

(1)申请人的事业(proposed endeavor)具有实质价值(substantial merit)和国家级重要性(national importance);

(2)申请人处在能继续推进她的事业(advance the proposed endeavor)的有利位置(well positioned);并且

(3)综合看来,豁免对工作(job offer)和劳工证(labor certification)的要求对美国有利(beneficial to the United States)

自那以后,在审查国家利益豁免移民申请时,移民局就一直在使用Dhanasar新三条标准。

 

a. 第一条:申请人的事业(proposed endeavor)具有实质价值(substantial merit)和国家级重要性(national importance)

这条标准注重的是申请人将在美国从事的事业。一份事业可以拥有各方面的价值,例如商业、创业、科学、技术、文化、健康、或教育。如果申请人的事业有很大的盈利潜力也是有帮助的,但是并不是必要条件。例如,与科学研究和人类文明有关的事业是合格的,无论能否转化成经济效益。

移民局在判定国家级重要性时考量的是未来的潜在影响。虽然如果一份事业如果有国家范围或全球范围的应用可以算作有国家级重要性,例如生产工艺的进步或新医疗成功,但是这一点对申请人事业重要性的地理范围实际上并没有硬性要求。一份有潜力创造美国员工或其他积极经济效应的事业,特别是在经济落后地区,很可能会被认定拥有国家级重要性。

b. 第二条:申请人处在能继续推进她的事业(advance the proposed endeavor)的有利位置(well positioned)

这条标准的焦点从事业转移到了申请人本人。对于申请人是否处在有利位置,移民局采用的是综合各种因素来判断的方法,其中包括:申请人的教育程度、掌握的技术、知识和这方面的成功;未来各种事业活动的模型或计划;已经实现的事业进展;潜在顾客、用户、投资人或其他相关的机构或个人的利益。

移民局曾澄清过,这一点并不要求申请人证明她的事业很有可能成功,因为很多建立在深思熟虑的计划和强大的执行力之上的创业和创新活动最终也以失败告终了。

c. 第三条:综合看来,豁免对工作(job offer)和劳工证(labor certification)的要求对美国有利(beneficial to the United States)

一方面,国会通过要求劳工证来保护美国劳工市场并促进国家利益。另一方面,国会又设立了国家利益豁免,说明国会也认识到有些情况下其他符合国家利益的因素超过了劳工证所代表的国家利益的重要性。

具体来说,移民局审理这条标准时所考虑的因素包括,但不限于:申请人的履历和事业类型是否决定了对于她来说获得工作邀请或劳工证不是可行的选择;是否即使假定有其他合格的美国劳工的存在,申请人的贡献仍旧会使美国受益;申请人的贡献所能提供的美国国家利益迫切地需要免除他的劳工证。移民官需要在综合考虑这些因素后得出免除申请人的劳工证和工作邀请符合国家利益的结论。

在新标准下,申请人无需再证明“如果必须获得劳工证会对国家利益产生负面影响”,减轻了举证负担。

 

3. NIW举证标准

这里举证标准指的是需要多大力度的证据才能使一份NIW申请获得批准。包括NIW在内的大部分行政类的移民程序的举证标准都是优势证据原则(preponderance of the evidence)。根据优势证据原则,如果申请人提交了 “有关的,有证明力的,可信的” 证据,能令移民局相信 “是比否的可能性更大” 或者 “很可能是真的” ,就足够满足优势证据原则的要求。优势证据原则适用于上述NIW审理标准中的每一步。

 

总结

综上所述,移民局审理NIW申请的过程分为两步。第一步是审核证据是否满足EB2的基本要求,即申请人是否拥有高等学历或杰出才能。第二步是综合所有证据来考虑决定豁免劳工证是否符合国家利益。在审查杰出才能时又再次分为两步。第一步是确定申请人是否提供了法规中6种材料的3种。第二步是综合所有证据考虑,申请人是否满足了与杰出才能相符的专业水平。如果申请人可以说服移民局她满足这些条件的可能性都大于不可能性,也就是几率大于50%,便可以通过审查,获得NIW移民签证。

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